拿到高鐵定價權(quán)3年后，中國國家鐵路集團有限公司(簡稱“國鐵集團”)終于有了新的動作。
11月1日起，國鐵集團下屬的上海局、南昌局、成都局、蘭州局、太原局、廣州局、南寧局集團公司等，紛紛發(fā)布了所屬高鐵動車組列車執(zhí)行票價優(yōu)化調(diào)整的公告。
綜合各鐵路局集團公司公告，此次調(diào)價從12月1日起開始執(zhí)行，涉及多條線路，總體上票價均有升有降。例如，上海局11月1日通過官方微博發(fā)布信息，稱將對東南沿海鐵路部分動車組列車執(zhí)行票價進行優(yōu)化調(diào)整。“依據(jù)市場供求關(guān)系和客流規(guī)律，以公布票價為最高限價，分季節(jié)、分時段、分席別、分區(qū)段在限價內(nèi)實行多檔次票價，總體有升有降，涉及400多趟列車，最大折扣幅度5.5折。”
《中國新聞周刊》就這次“不約而同”的調(diào)價詢問國鐵集團，得到的答復(fù)是：“此次調(diào)價是各鐵路局集團的自主行為。”
“這次調(diào)價主要是局管內(nèi)的短途城際高鐵，也就是始發(fā)站和到達站都是同一個局的高鐵線路，暫不涉及跨局線路。”北京交通大學(xué)中國交通運輸價格研究中心主任李文興向《中國新聞周刊》分析，設(shè)定最高限價為公布票價，也就是2016年后制定的天花板價格，500公里以下參考高速公路運價，500公里以上參考民航價格，“這已經(jīng)是市場化的價格”。
李文興透露，2016年國家發(fā)改委已將高鐵動車定價權(quán)交給當(dāng)時的中國鐵路總公司，這次定價主要是鐵路內(nèi)部的決策，目前各鐵路局自主調(diào)價只是先行試點，明年1月1日將在全國18個鐵路局鋪開。對于試點僅一個月何以見成效的疑問，李文興表示，“此次以下調(diào)為主，問題不大。”
但這一消息并未得到官方的證實，國鐵集團新聞中心的一位工作人員表示，對上述內(nèi)容并不知情。
從政府定價到市場定價
就在各鐵路局宣布調(diào)價之時，11月4日，國家發(fā)改委就《中央定價目錄》的修訂公開征求意見，根據(jù)目錄，中央管理企業(yè)全資及控股鐵路普通旅客列車硬座、硬臥票價率由國務(wù)院價格主管部門定價，但“動車組列車、社會資本投資控股新建鐵路客運專線除外”。
實際上，早在2016年，國家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于改革完善高鐵動車組旅客票價政策的通知》中，對在中央管理企業(yè)全資及控股鐵路上開行的設(shè)計時速200公里以上的高鐵動車組列車一、二等座旅客票價，由鐵路運輸企業(yè)依據(jù)價格法律法規(guī)自主制定；商務(wù)座、特等座、動臥等票價，以及社會資本投資控股新建鐵路客運專線旅客票價繼續(xù)實行市場調(diào)節(jié)，由鐵路運輸企業(yè)根據(jù)市場供求和競爭狀況等因素自主制定。
此次目錄中去掉了“時速200公里”的限定，將自主定價的范圍擴大到動車組列車，這就不僅僅是“D”字頭和“G”字頭的動車組，在普通線路上行駛的時速160~180公里的動車組，也或?qū)趦?nèi)。
事實上，自2015年起，中國鐵路總公司就組織對時速160公里動力集中電動車組進行技術(shù)研究，2018年11月，“時速160公里動力集中電動車組”研制成功，完成了鐵路總公司的設(shè)計定型和國家鐵路局行政許可工作。按照國鐵集團對其定位，這一款新的復(fù)興號動車組可實現(xiàn)既有線普速旅客列車技術(shù)升級，換句話說，將逐步替代現(xiàn)有的普速旅客列車。
此次目錄的調(diào)整，究竟是發(fā)改委為未來普速列車自主定價留了個“后門”，還是國鐵集團為未來全面接管鐵路自主定價權(quán)出了招“先手”，尚未可知。
無論哪種情況，政府對高鐵定價權(quán)顯然作出了巨大讓步，作為價格改革的重要一環(huán)，實現(xiàn)這一步并不容易。2013年8月，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設(shè)的意見》，
提出“按照鐵路與公路保持合理比價關(guān)系的原則制定國鐵貨運價格，分步理順價格水平，并建立鐵路貨運價格隨公路貨運價格變化的動態(tài)調(diào)整機制”，要求發(fā)改委負責(zé)，將鐵路貨運價格由政府定價改為政府指導(dǎo)價，增加運價彈性。
2014年2月15日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，鐵路貨運價格由政府定價改為政府指導(dǎo)價，實行上限管理。但對于鐵路客運定價，并沒有進一步的改革舉措，直到兩年后，高鐵動車組的定價權(quán)才交到企業(yè)手中。
“目前，中國的鐵路定價有三種模式，政府定價，政府指導(dǎo)價和市場價。”李文興進一步解釋道，目前，普速列車的硬座、硬臥依然采取政府定價模式，由發(fā)改委行使定價權(quán)；而鐵路貨運則采取政府指導(dǎo)價，由政府和企業(yè)商定一個價格，允許在這一價格基礎(chǔ)上浮15%，下調(diào)不限，“這是非常寬松的政策了。至于高鐵，已經(jīng)是市場價了，定價權(quán)直接交給了鐵總。”
然而，拿到高鐵定價權(quán)后，當(dāng)時作為鐵路運輸企業(yè)的中國鐵路總公司并沒有立刻對票價作出調(diào)整，在2016年3月的全國兩會上，當(dāng)時的中國鐵路總公司總經(jīng)理盛光祖向媒體回應(yīng)稱，有了高鐵定價權(quán)以后，鐵路總公司一定會對高鐵定價更加有嚴(yán)格的管理，來管好高鐵價格。
“有了定價權(quán)并不意味著現(xiàn)在就要調(diào)整，特別是大規(guī)模調(diào)整高鐵定價的安排，還沒有時間表。”盛光祖坦承，票價管理應(yīng)該要綜合考慮市場競爭對于票價的需要、市場對票價的承受能力等因素，“鐵路運輸企業(yè)有了定價權(quán)，實際上是一把雙刃劍，用好了可以讓我們更好地為旅客服務(wù)，用不好就可能丟掉了市場。所以我們對票價管理會非常嚴(yán)格，絕不會擅自亂漲價。”
跨區(qū)域難題待解
但從之后的情況來看，中國鐵路總公司似乎過于謹(jǐn)慎。拿到高鐵票價定價權(quán)以來，除新建客運專線實行了新的運價外，中國鐵路總公司還對已經(jīng)開通的海南環(huán)島高速鐵路及東南沿海高速鐵路動車組列車票價進行了調(diào)整，但總體票價改革較為緩慢。
不過，就在這三年里，中國鐵路總公司完成了股份制改造。2019年6月正式更名為中國國家鐵路集團有限公司，這是依據(jù)《中華人民共和國公司法》設(shè)立的國有獨資公司，由財政部代表國務(wù)院履行出資人職責(zé)。公司設(shè)董事會、經(jīng)理層，建立法人治理結(jié)構(gòu)。
根據(jù)國鐵集團官網(wǎng)介紹，中國國家鐵路集團有限公司實行總公司和鐵路局集團公司兩級法人，中國國家鐵路集團有限公司－鐵路局集團公司－站段三級管理。截至2018年末，國鐵集團下設(shè)18個鐵路局集團公司，3個專業(yè)運輸公司等34家企業(yè)，3個事業(yè)單位。
“一般來說，鐵路局集團公司更接近市場，對市場更為敏感，更適合對價格進行靈活調(diào)控。”李文興認(rèn)為，按照以前的程序，如果鐵路局集團公司想對某條線路進行調(diào)價，需級級上報，經(jīng)總公司批準(zhǔn)后方可實行，這樣一來，價格總比市場慢半拍。
也正因為如此，將定價權(quán)下放給各鐵路局集團，讓他們根據(jù)市場情況對高鐵票價進行調(diào)整，顯然是最快捷和最靈活的方式。
但這其中又不得不面臨一個難題，在同一鐵路局內(nèi)，固然可以自己說了算，一旦涉及跨區(qū)域的線路，定價必須幾個鐵路局協(xié)商確定，平級的各局之間，協(xié)調(diào)的難度比較大，效率同樣難以保證。
李文興認(rèn)為，各鐵路局集團自主定價，并非只是降價，有可能也會漲價，無論漲還是降，都需要相關(guān)鐵路局共同面對市場，這也會使得大家對于定價異常敏感，顧慮重重，進展緩慢。
此外，由于跨區(qū)域線路涉及始發(fā)站、到達站和中間站多個鐵路局，收益分成也會影響各鐵路局對價格的制定和判斷，以剛剛IPO過審的中國高鐵第一股京滬高鐵為例，該線路涉及北京局、濟南局和上海局三個鐵路局集團，按照目前的鐵路收入清算原則，誰承擔(dān)，誰發(fā)車，收入清算歸誰，局之間如供水、服務(wù)，相互再清算。
更為重要的是，目前還有一些客專公司，沿途地方政府通常會以土地入股。如2007年成立的京滬高鐵公司，盡管是由國鐵集團控股，但大股東中不乏地方投融資平臺的身影。
這些客專公司主要負責(zé)高鐵運營，在定價過程中，是否會受到地方政府的影響？特別是京滬高鐵上市后，出于盈利的需要，是否會在京滬線的定價中占有更多話語權(quán)？
對于這些疑問，李文興認(rèn)為，客專公司只是由鐵路局委托運營，沒有指揮調(diào)度權(quán)，無法做到完全的市場化。
公益還是營利性之爭
李文興2008年參與過中國第一條高鐵京津城際的定價工作，據(jù)他回憶，當(dāng)時定價主要考慮包括運營成本、客流量、和民航公路的競爭，以及投資回報率、通貨膨脹率等。“當(dāng)時說的是臨時票價，但十年了，只是去年做過一次微調(diào)，說明這個票價相對還是合理的。”李文興說。
依據(jù)《國家計委關(guān)于高等級軟座快速列車票價問題復(fù)函》的規(guī)定，高鐵票價按照一等座每人每公里0.3366元，二等座每人每公里0.2805元，可上下浮動10%來進行定價的。
實際上，制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)按照里程定價，并不能反映建設(shè)成本，比如山區(qū)和平原的建設(shè)成本不同，但都采用同一個定價方式，顯然并不公平。
中國高鐵經(jīng)過多年發(fā)展，截至去年底，中國鐵路營業(yè)里程超過13萬公里，其中高鐵里程達到3萬公里，超過世界高鐵總里程的三分之二，成為世界上唯一高鐵成網(wǎng)運行的國家。與此同時，中國在高鐵建設(shè)上的投資也十分驚人，根據(jù)《中國鐵路總公司2018年統(tǒng)計公報》，僅2018年全國鐵路固定資產(chǎn)投資就完成8028億元，投產(chǎn)新線4683公里，其中高速鐵路4100公里。
然而，和巨大的投入相比，是相形見絀的收入。目前全國高鐵僅京滬、京津等少數(shù)線路盈利，其余均長年虧損。多年不變的票價，不但無法根據(jù)市場需求進行靈活調(diào)節(jié)，也無法刺激消費，增加上座率。
“在定價中，將高鐵的成本完全考慮進去，并不現(xiàn)實，特別是川藏鐵路這樣的西部線路，承載了更多公共屬性，如果讓乘客買單，只會令上座率更低。”李文興認(rèn)為，“高鐵的邊際成本相對特殊，增加更多的旅客，成本增加并不多，在這種情況下，增加上座率會帶來更大的收益。”從目前來看，一些短途城際鐵路空座率較高，如果適當(dāng)降價，增加上座率，薄利多銷，自然會增加整體收益。
但對于一些熱門線路，如京滬線，經(jīng)常是一票難求，通過適當(dāng)漲價，可以調(diào)節(jié)市場需求。“實際上還有較大的漲價空間。”李文興認(rèn)為，高鐵不易延誤，準(zhǔn)點率相對較高，站點多設(shè)置在市中心，一等座的舒適性也較飛機經(jīng)濟艙更高，即使價格漲到和民航差不多，也依然會有市場需求。
然而，在大眾眼中，鐵路仍承擔(dān)著一部分公共屬性，高鐵對于學(xué)生、軍人等特殊群體進行打折，充分證明了這一點。一旦放開定價，對于節(jié)假日和學(xué)生假期，高鐵票價或?qū)⑸险{(diào)，如何體現(xiàn)公共性？
而在學(xué)界中，則有一種觀點認(rèn)為，高鐵由于高昂的造價，已經(jīng)不再是大眾消費品，而是具有奢侈品特征，因此，價格上也應(yīng)有所反映。而鐵路的公益性，已經(jīng)通過普速列車實現(xiàn)了。
那么，高鐵究竟是公共品還是奢侈品？
“這就要看對于鐵路運輸企業(yè)如何定位了！” 發(fā)改委一位不愿具名的專家向《中國新聞周刊》表示，高鐵定價的一個難點就是，是否要依據(jù)成本定價？他長期研究交通價格機制，認(rèn)為解決這一難點的關(guān)鍵在于如何定位國鐵集團的性質(zhì)——是營利性的，非營利性的，還是公益性的？
這位專家認(rèn)為，首先應(yīng)該回到基礎(chǔ)設(shè)施或者交通的本質(zhì)上，這就需要承擔(dān)一定的社會責(zé)任，因此，國家要給其一定的定價自主權(quán)，但也要給予一定限制，這就決定鐵路不能像其他完全競爭性的產(chǎn)品那樣定價。
在這一輪價格改革中，發(fā)改委表示，將逐步退出競爭性領(lǐng)域的定價，逐步轉(zhuǎn)為事中、事后監(jiān)管。這也意味著，一旦企業(yè)的自主定價過高，發(fā)改委會采取相關(guān)監(jiān)管措施。
同時，國有獨資公司的性質(zhì)，決定了國鐵集團必須受到來自上級的考核，是否有國有資產(chǎn)保值增值的需求？是否有利潤指標(biāo)？這些都會對高鐵定價產(chǎn)生影響。
對于這個問題，在國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設(shè)的意見》中，實際已經(jīng)做了闡釋，要求建立鐵路公益性、政策性運輸補貼的制度安排，為社會資本進入鐵路創(chuàng)造條件。“對于鐵路承擔(dān)的學(xué)生、傷殘軍人、涉農(nóng)物資和緊急救援等公益性運輸任務(wù)，以及青藏線、南疆線等有關(guān)公益性鐵路的經(jīng)營虧損，要建立健全核算制度，形成合理的補貼機制。”
“目前最關(guān)鍵的是鐵路部門的市場化。高鐵的市場化，相對比較特殊，是分區(qū)域，有限度的市場化。”在李文興看來，盡管在大的交通運輸領(lǐng)域，鐵路受到來自公路和民航的競爭，但在鐵路領(lǐng)域，仍是一家獨大。民航有三大國有航空公司，通信領(lǐng)域有三大運營商，電力、石油也都有競爭對手。只有鐵路，國鐵集團下屬18個鐵路局雖然各管一段，卻是在一個總公司之下，并不存在競爭。而國鐵集團的清算平臺，也能夠均衡不同鐵路局之間的收入差異，在這種情況下，鐵路的市場化如何實現(xiàn)？
上述不具名專家則表示，這就要看如何去理解市場化的涵義，在他看來，鐵路的市場化和一般工業(yè)企業(yè)的市場化不同，如果擁有定價權(quán)，同時也能夠自主決策，投資經(jīng)營，同樣是市場化的表現(xiàn)。“從這一角度，國鐵集團雖然可以獨自運營，但投資卻需要以完成國家的戰(zhàn)略任務(wù)為目標(biāo)，還不能說完全的市場化。”
11月1日起，國鐵集團下屬的上海局、南昌局、成都局、蘭州局、太原局、廣州局、南寧局集團公司等，紛紛發(fā)布了所屬高鐵動車組列車執(zhí)行票價優(yōu)化調(diào)整的公告。
綜合各鐵路局集團公司公告，此次調(diào)價從12月1日起開始執(zhí)行，涉及多條線路，總體上票價均有升有降。例如，上海局11月1日通過官方微博發(fā)布信息，稱將對東南沿海鐵路部分動車組列車執(zhí)行票價進行優(yōu)化調(diào)整。“依據(jù)市場供求關(guān)系和客流規(guī)律，以公布票價為最高限價，分季節(jié)、分時段、分席別、分區(qū)段在限價內(nèi)實行多檔次票價，總體有升有降，涉及400多趟列車，最大折扣幅度5.5折。”
《中國新聞周刊》就這次“不約而同”的調(diào)價詢問國鐵集團，得到的答復(fù)是：“此次調(diào)價是各鐵路局集團的自主行為。”
“這次調(diào)價主要是局管內(nèi)的短途城際高鐵，也就是始發(fā)站和到達站都是同一個局的高鐵線路，暫不涉及跨局線路。”北京交通大學(xué)中國交通運輸價格研究中心主任李文興向《中國新聞周刊》分析，設(shè)定最高限價為公布票價，也就是2016年后制定的天花板價格，500公里以下參考高速公路運價，500公里以上參考民航價格，“這已經(jīng)是市場化的價格”。
李文興透露，2016年國家發(fā)改委已將高鐵動車定價權(quán)交給當(dāng)時的中國鐵路總公司，這次定價主要是鐵路內(nèi)部的決策，目前各鐵路局自主調(diào)價只是先行試點，明年1月1日將在全國18個鐵路局鋪開。對于試點僅一個月何以見成效的疑問，李文興表示，“此次以下調(diào)為主，問題不大。”
但這一消息并未得到官方的證實，國鐵集團新聞中心的一位工作人員表示，對上述內(nèi)容并不知情。
從政府定價到市場定價
就在各鐵路局宣布調(diào)價之時，11月4日，國家發(fā)改委就《中央定價目錄》的修訂公開征求意見，根據(jù)目錄，中央管理企業(yè)全資及控股鐵路普通旅客列車硬座、硬臥票價率由國務(wù)院價格主管部門定價，但“動車組列車、社會資本投資控股新建鐵路客運專線除外”。
實際上，早在2016年，國家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于改革完善高鐵動車組旅客票價政策的通知》中，對在中央管理企業(yè)全資及控股鐵路上開行的設(shè)計時速200公里以上的高鐵動車組列車一、二等座旅客票價，由鐵路運輸企業(yè)依據(jù)價格法律法規(guī)自主制定；商務(wù)座、特等座、動臥等票價，以及社會資本投資控股新建鐵路客運專線旅客票價繼續(xù)實行市場調(diào)節(jié)，由鐵路運輸企業(yè)根據(jù)市場供求和競爭狀況等因素自主制定。
此次目錄中去掉了“時速200公里”的限定，將自主定價的范圍擴大到動車組列車，這就不僅僅是“D”字頭和“G”字頭的動車組，在普通線路上行駛的時速160~180公里的動車組，也或?qū)趦?nèi)。
事實上，自2015年起，中國鐵路總公司就組織對時速160公里動力集中電動車組進行技術(shù)研究，2018年11月，“時速160公里動力集中電動車組”研制成功，完成了鐵路總公司的設(shè)計定型和國家鐵路局行政許可工作。按照國鐵集團對其定位，這一款新的復(fù)興號動車組可實現(xiàn)既有線普速旅客列車技術(shù)升級，換句話說，將逐步替代現(xiàn)有的普速旅客列車。
此次目錄的調(diào)整，究竟是發(fā)改委為未來普速列車自主定價留了個“后門”，還是國鐵集團為未來全面接管鐵路自主定價權(quán)出了招“先手”，尚未可知。
無論哪種情況，政府對高鐵定價權(quán)顯然作出了巨大讓步，作為價格改革的重要一環(huán)，實現(xiàn)這一步并不容易。2013年8月，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設(shè)的意見》，
提出“按照鐵路與公路保持合理比價關(guān)系的原則制定國鐵貨運價格，分步理順價格水平，并建立鐵路貨運價格隨公路貨運價格變化的動態(tài)調(diào)整機制”，要求發(fā)改委負責(zé)，將鐵路貨運價格由政府定價改為政府指導(dǎo)價，增加運價彈性。
2014年2月15日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，鐵路貨運價格由政府定價改為政府指導(dǎo)價，實行上限管理。但對于鐵路客運定價，并沒有進一步的改革舉措，直到兩年后，高鐵動車組的定價權(quán)才交到企業(yè)手中。
“目前，中國的鐵路定價有三種模式，政府定價，政府指導(dǎo)價和市場價。”李文興進一步解釋道，目前，普速列車的硬座、硬臥依然采取政府定價模式，由發(fā)改委行使定價權(quán)；而鐵路貨運則采取政府指導(dǎo)價，由政府和企業(yè)商定一個價格，允許在這一價格基礎(chǔ)上浮15%，下調(diào)不限，“這是非常寬松的政策了。至于高鐵，已經(jīng)是市場價了，定價權(quán)直接交給了鐵總。”
然而，拿到高鐵定價權(quán)后，當(dāng)時作為鐵路運輸企業(yè)的中國鐵路總公司并沒有立刻對票價作出調(diào)整，在2016年3月的全國兩會上，當(dāng)時的中國鐵路總公司總經(jīng)理盛光祖向媒體回應(yīng)稱，有了高鐵定價權(quán)以后，鐵路總公司一定會對高鐵定價更加有嚴(yán)格的管理，來管好高鐵價格。
“有了定價權(quán)并不意味著現(xiàn)在就要調(diào)整，特別是大規(guī)模調(diào)整高鐵定價的安排，還沒有時間表。”盛光祖坦承，票價管理應(yīng)該要綜合考慮市場競爭對于票價的需要、市場對票價的承受能力等因素，“鐵路運輸企業(yè)有了定價權(quán)，實際上是一把雙刃劍，用好了可以讓我們更好地為旅客服務(wù)，用不好就可能丟掉了市場。所以我們對票價管理會非常嚴(yán)格，絕不會擅自亂漲價。”
跨區(qū)域難題待解
但從之后的情況來看，中國鐵路總公司似乎過于謹(jǐn)慎。拿到高鐵票價定價權(quán)以來，除新建客運專線實行了新的運價外，中國鐵路總公司還對已經(jīng)開通的海南環(huán)島高速鐵路及東南沿海高速鐵路動車組列車票價進行了調(diào)整，但總體票價改革較為緩慢。
不過，就在這三年里，中國鐵路總公司完成了股份制改造。2019年6月正式更名為中國國家鐵路集團有限公司，這是依據(jù)《中華人民共和國公司法》設(shè)立的國有獨資公司，由財政部代表國務(wù)院履行出資人職責(zé)。公司設(shè)董事會、經(jīng)理層，建立法人治理結(jié)構(gòu)。
根據(jù)國鐵集團官網(wǎng)介紹，中國國家鐵路集團有限公司實行總公司和鐵路局集團公司兩級法人，中國國家鐵路集團有限公司－鐵路局集團公司－站段三級管理。截至2018年末，國鐵集團下設(shè)18個鐵路局集團公司，3個專業(yè)運輸公司等34家企業(yè)，3個事業(yè)單位。
“一般來說，鐵路局集團公司更接近市場，對市場更為敏感，更適合對價格進行靈活調(diào)控。”李文興認(rèn)為，按照以前的程序，如果鐵路局集團公司想對某條線路進行調(diào)價，需級級上報，經(jīng)總公司批準(zhǔn)后方可實行，這樣一來，價格總比市場慢半拍。
也正因為如此，將定價權(quán)下放給各鐵路局集團，讓他們根據(jù)市場情況對高鐵票價進行調(diào)整，顯然是最快捷和最靈活的方式。
但這其中又不得不面臨一個難題，在同一鐵路局內(nèi)，固然可以自己說了算，一旦涉及跨區(qū)域的線路，定價必須幾個鐵路局協(xié)商確定，平級的各局之間，協(xié)調(diào)的難度比較大，效率同樣難以保證。
李文興認(rèn)為，各鐵路局集團自主定價，并非只是降價，有可能也會漲價，無論漲還是降，都需要相關(guān)鐵路局共同面對市場，這也會使得大家對于定價異常敏感，顧慮重重，進展緩慢。
此外，由于跨區(qū)域線路涉及始發(fā)站、到達站和中間站多個鐵路局，收益分成也會影響各鐵路局對價格的制定和判斷，以剛剛IPO過審的中國高鐵第一股京滬高鐵為例，該線路涉及北京局、濟南局和上海局三個鐵路局集團，按照目前的鐵路收入清算原則，誰承擔(dān)，誰發(fā)車，收入清算歸誰，局之間如供水、服務(wù)，相互再清算。
更為重要的是，目前還有一些客專公司，沿途地方政府通常會以土地入股。如2007年成立的京滬高鐵公司，盡管是由國鐵集團控股，但大股東中不乏地方投融資平臺的身影。
這些客專公司主要負責(zé)高鐵運營，在定價過程中，是否會受到地方政府的影響？特別是京滬高鐵上市后，出于盈利的需要，是否會在京滬線的定價中占有更多話語權(quán)？
對于這些疑問，李文興認(rèn)為，客專公司只是由鐵路局委托運營，沒有指揮調(diào)度權(quán)，無法做到完全的市場化。
公益還是營利性之爭
李文興2008年參與過中國第一條高鐵京津城際的定價工作，據(jù)他回憶，當(dāng)時定價主要考慮包括運營成本、客流量、和民航公路的競爭，以及投資回報率、通貨膨脹率等。“當(dāng)時說的是臨時票價，但十年了，只是去年做過一次微調(diào)，說明這個票價相對還是合理的。”李文興說。
依據(jù)《國家計委關(guān)于高等級軟座快速列車票價問題復(fù)函》的規(guī)定，高鐵票價按照一等座每人每公里0.3366元，二等座每人每公里0.2805元，可上下浮動10%來進行定價的。
實際上，制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)按照里程定價，并不能反映建設(shè)成本，比如山區(qū)和平原的建設(shè)成本不同，但都采用同一個定價方式，顯然并不公平。
中國高鐵經(jīng)過多年發(fā)展，截至去年底，中國鐵路營業(yè)里程超過13萬公里，其中高鐵里程達到3萬公里，超過世界高鐵總里程的三分之二，成為世界上唯一高鐵成網(wǎng)運行的國家。與此同時，中國在高鐵建設(shè)上的投資也十分驚人，根據(jù)《中國鐵路總公司2018年統(tǒng)計公報》，僅2018年全國鐵路固定資產(chǎn)投資就完成8028億元，投產(chǎn)新線4683公里，其中高速鐵路4100公里。
然而，和巨大的投入相比，是相形見絀的收入。目前全國高鐵僅京滬、京津等少數(shù)線路盈利，其余均長年虧損。多年不變的票價，不但無法根據(jù)市場需求進行靈活調(diào)節(jié)，也無法刺激消費，增加上座率。
“在定價中，將高鐵的成本完全考慮進去，并不現(xiàn)實，特別是川藏鐵路這樣的西部線路，承載了更多公共屬性，如果讓乘客買單，只會令上座率更低。”李文興認(rèn)為，“高鐵的邊際成本相對特殊，增加更多的旅客，成本增加并不多，在這種情況下，增加上座率會帶來更大的收益。”從目前來看，一些短途城際鐵路空座率較高，如果適當(dāng)降價，增加上座率，薄利多銷，自然會增加整體收益。
但對于一些熱門線路，如京滬線，經(jīng)常是一票難求，通過適當(dāng)漲價，可以調(diào)節(jié)市場需求。“實際上還有較大的漲價空間。”李文興認(rèn)為，高鐵不易延誤，準(zhǔn)點率相對較高，站點多設(shè)置在市中心，一等座的舒適性也較飛機經(jīng)濟艙更高，即使價格漲到和民航差不多，也依然會有市場需求。
然而，在大眾眼中，鐵路仍承擔(dān)著一部分公共屬性，高鐵對于學(xué)生、軍人等特殊群體進行打折，充分證明了這一點。一旦放開定價，對于節(jié)假日和學(xué)生假期，高鐵票價或?qū)⑸险{(diào)，如何體現(xiàn)公共性？
而在學(xué)界中，則有一種觀點認(rèn)為，高鐵由于高昂的造價，已經(jīng)不再是大眾消費品，而是具有奢侈品特征，因此，價格上也應(yīng)有所反映。而鐵路的公益性，已經(jīng)通過普速列車實現(xiàn)了。
那么，高鐵究竟是公共品還是奢侈品？
“這就要看對于鐵路運輸企業(yè)如何定位了！” 發(fā)改委一位不愿具名的專家向《中國新聞周刊》表示，高鐵定價的一個難點就是，是否要依據(jù)成本定價？他長期研究交通價格機制，認(rèn)為解決這一難點的關(guān)鍵在于如何定位國鐵集團的性質(zhì)——是營利性的，非營利性的，還是公益性的？
這位專家認(rèn)為，首先應(yīng)該回到基礎(chǔ)設(shè)施或者交通的本質(zhì)上，這就需要承擔(dān)一定的社會責(zé)任，因此，國家要給其一定的定價自主權(quán)，但也要給予一定限制，這就決定鐵路不能像其他完全競爭性的產(chǎn)品那樣定價。
在這一輪價格改革中，發(fā)改委表示，將逐步退出競爭性領(lǐng)域的定價，逐步轉(zhuǎn)為事中、事后監(jiān)管。這也意味著，一旦企業(yè)的自主定價過高，發(fā)改委會采取相關(guān)監(jiān)管措施。
同時，國有獨資公司的性質(zhì)，決定了國鐵集團必須受到來自上級的考核，是否有國有資產(chǎn)保值增值的需求？是否有利潤指標(biāo)？這些都會對高鐵定價產(chǎn)生影響。
對于這個問題，在國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設(shè)的意見》中，實際已經(jīng)做了闡釋，要求建立鐵路公益性、政策性運輸補貼的制度安排，為社會資本進入鐵路創(chuàng)造條件。“對于鐵路承擔(dān)的學(xué)生、傷殘軍人、涉農(nóng)物資和緊急救援等公益性運輸任務(wù)，以及青藏線、南疆線等有關(guān)公益性鐵路的經(jīng)營虧損，要建立健全核算制度，形成合理的補貼機制。”
“目前最關(guān)鍵的是鐵路部門的市場化。高鐵的市場化，相對比較特殊，是分區(qū)域，有限度的市場化。”在李文興看來，盡管在大的交通運輸領(lǐng)域，鐵路受到來自公路和民航的競爭，但在鐵路領(lǐng)域，仍是一家獨大。民航有三大國有航空公司，通信領(lǐng)域有三大運營商，電力、石油也都有競爭對手。只有鐵路，國鐵集團下屬18個鐵路局雖然各管一段，卻是在一個總公司之下，并不存在競爭。而國鐵集團的清算平臺，也能夠均衡不同鐵路局之間的收入差異，在這種情況下，鐵路的市場化如何實現(xiàn)？
上述不具名專家則表示，這就要看如何去理解市場化的涵義，在他看來，鐵路的市場化和一般工業(yè)企業(yè)的市場化不同，如果擁有定價權(quán)，同時也能夠自主決策，投資經(jīng)營，同樣是市場化的表現(xiàn)。“從這一角度，國鐵集團雖然可以獨自運營，但投資卻需要以完成國家的戰(zhàn)略任務(wù)為目標(biāo)，還不能說完全的市場化。”
