即將召開的十三屆全國人大常委會第十六次會議將審議關(guān)于禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習(xí)、切實保障人民群眾生命健康安全的決定草案。
我國現(xiàn)行法律中對野生動物保護作了哪些具體規(guī)定？如何加大對野生動物的司法保護力度？執(zhí)法司法實踐中還存在哪些短板？針對這些問題，記者進行了采訪。
禁止濫食野生動物成共識
2月15日，科技部社會發(fā)展科技司司長吳遠彬在國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機制新聞發(fā)布會上介紹，通過新冠病毒溯源和傳播路徑研究，相關(guān)數(shù)據(jù)提示此次疫情可能與野生動物交易有關(guān)，而蝙蝠最有可能是新冠病毒的天然宿主。
“科學(xué)研究表明，近年來世界各地出現(xiàn)的新發(fā)傳染病，例如禽流感、埃博拉、中東呼吸綜合征等，都和動物有關(guān)，統(tǒng)計數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)有超過70%的新發(fā)傳染病來源于動物。”北京大學(xué)保護生物學(xué)教授呂植說，這些病毒本來存在于自然界，野生動物宿主并不一定致病致死，但由于人類食用野生動物或侵蝕野生動物棲息地，使得這些病毒與人類的接觸面大幅增加，為病毒從野生動物向人類傳播創(chuàng)造了條件，從而危及公共衛(wèi)生安全。
記者發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)行法律體系中，直接涉及野生動物的法律主要包括野生動物保護法、漁業(yè)法、動物防疫法和進出境動植物檢疫法等，其中最主要的是野生動物保護法。有專家認為，盡管現(xiàn)行野生動物保護法對野生動物及其制品制作的食品有相關(guān)禁止性規(guī)定，但禁止范圍相對較窄，建議系統(tǒng)建構(gòu)禁止食用野生動物管理制度。
“目前相關(guān)法律法規(guī)對野生動物食用和交易開的口子還比較大，難以控制公共衛(wèi)生風(fēng)險。”呂植表示，如今，食用野生動物已非維持生存的必需，反而成了奢侈消費，“改變應(yīng)該先從禁止食用野生動物做起，這不僅是道德倫理上的取舍，而且應(yīng)當(dāng)成為法律的規(guī)定。”
不過，雖然禁食“野味”已形成社會共識，但對法律中應(yīng)該禁止到何種程度，仍存在一定爭議。有觀點認為，應(yīng)當(dāng)徹底禁止野生動物的食用和交易。但也有觀點認為，法律應(yīng)妥善處理好濫食野生動物與合法食用，以及環(huán)境保護、食品安全與經(jīng)濟發(fā)展等的關(guān)系。
“野生動物保護問題地方之間差異很大，法律實施的難度也不盡相同。建議地方立法可以先于國家立法進行，也可以制定嚴(yán)于國家立法的地方標(biāo)準(zhǔn)和方法。”中國人民大學(xué)法學(xué)院教授周珂表示，目前一些地方在禁食野生動物方面已有動作，天津市人大常委會2月14日通過了禁止食用野生動物的決定，很多地方也以正式文件的形式，明確在疫情期間禁止食用、交易野生動物。
最高人民檢察院第一檢察廳廳長苗生明表示，盡管法律已經(jīng)規(guī)定為了食用而收購珍貴、瀕危野生動物及其制品的行為構(gòu)成犯罪，但對于單純的食用行為并沒有法律方面的規(guī)制，僅從道德層面約束人們禁止食用野生動物，其效果是非常有限的，“建議對于明知是珍貴、瀕危野生動物及其制品而作為食材單純食用的，也要從立法層面將其納入規(guī)制范圍，對行為人予以行政處罰。”
部分潛在風(fēng)險動物存在監(jiān)管“空白”
“立法中應(yīng)確立野生動物普遍保護的理念，同時也要引入公共衛(wèi)生和健康的視角。”日前，中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會提出，我國野生動物保護法所保護的野生動物主要限于珍貴、瀕危動物和“三有”（有重要生態(tài)、科學(xué)、社會價值）動物，在實踐中主要依賴于國家主管部門發(fā)布的重點保護野生動物名錄，“這一管理方式存在保護范圍過于狹窄，視角單一等問題。”
依照現(xiàn)行野生動物保護法的規(guī)定，該法所保護的野生動物范圍為“珍貴、瀕危和有益的、有價值的”野生動物，而蝙蝠、旱獺等具有潛在公共健康風(fēng)險的物種，反而作為一般動物被排除在該法調(diào)整范圍之外。
“這樣的分類缺乏對動物多樣性的關(guān)照。”南開大學(xué)法學(xué)院副院長、教授宋華琳建議，應(yīng)拓展法律所保護的范圍，依據(jù)野生動物生態(tài)功能與種群現(xiàn)狀等實行分級分類管理和保護。對珍貴、瀕危野生動物以及有重要生態(tài)、科學(xué)、社會價值的野生動物予以重點保護，設(shè)置相對更為嚴(yán)格的法律責(zé)任制度；同時也要對其他普通野生動物設(shè)定必要的保護。
不過，部分地區(qū)民間有食用野生動物的習(xí)慣，歷史上也圍繞野生動物的繁殖馴養(yǎng)、開發(fā)利用形成了規(guī)模不小的產(chǎn)業(yè)。一旦修改相關(guān)法律，是否會對他們產(chǎn)生嚴(yán)重的影響？
“野生動物保護與環(huán)境健康、公共衛(wèi)生和生物安全的關(guān)系在科學(xué)上還存在一定的不確定性，反映在立法上自然會出現(xiàn)爭議。” 周珂說，特別是在禁止食用野生動物、限制野生動物產(chǎn)業(yè)發(fā)展等涉及經(jīng)濟利益的問題上，分歧與爭論也比較激烈。
對此，呂植建議，不應(yīng)再鼓勵對野生動物的商業(yè)性消費和貿(mào)易，對食用野生動物更要嚴(yán)格禁止，“此次疫情給人們的教訓(xùn)深刻，應(yīng)該借此機會，推動野生動物養(yǎng)殖行業(yè)逐漸退出市場。”呂植表示，眼下對一些繁育技術(shù)成熟、健康風(fēng)險可控、擁有可持續(xù)繁育種群且無需從野外捕獲野生個體的動物，可以通過建立“白名單”的做法，允許繁育子二代以上的動物商業(yè)利用。
“野生動物保護屬于環(huán)境資源法的調(diào)整范圍，應(yīng)當(dāng)適用該領(lǐng)域法的理念和原則。”周珂建議，我國立法應(yīng)當(dāng)與《生物多樣性公約》中的風(fēng)險預(yù)防原則相銜接，有針對性地制定相應(yīng)規(guī)范，“同時，根據(jù)現(xiàn)行環(huán)保法規(guī)定的保護優(yōu)先原則，當(dāng)經(jīng)濟利益與環(huán)境利益發(fā)生沖突時，要將環(huán)境保護特別是涉及環(huán)境健康公共安全的利益放在首位。”
我國現(xiàn)行野生動物執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)相對較弱
疫情發(fā)生以來，各地各部門迅速行動，查辦了一批野生動物違規(guī)交易案件。1月26日，市場監(jiān)管總局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家林草局發(fā)布《關(guān)于禁止野生動物交易的公告》，決定自公告發(fā)布之日起至全國疫情解除期間，禁止野生動物交易活動。2月6日，市場監(jiān)管總局、公安部等五部門發(fā)出《關(guān)于聯(lián)合開展打擊野生動物違規(guī)交易專項執(zhí)法行動的通知》，堅決取締和嚴(yán)厲打擊疫情期間野生動物違規(guī)交易行為。
長期以來，涉野生動物違法犯罪活動屢禁不絕，宋華琳分析認為，現(xiàn)行野生動物保護法所設(shè)定的法律責(zé)任相對較輕，而從事野生動物非法交易活動利潤相對較高，違法者違法機會成本相對較低，因此違法者會鋌而走險，導(dǎo)致違法行為屢禁不絕，“應(yīng)當(dāng)考慮強化法律責(zé)任、捋順管理體制等方面的問題。”
“我國現(xiàn)行野生動物執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)相對較弱，就野生動物監(jiān)管而言，林業(yè)和草原部門的監(jiān)管資源相對有限，而市場監(jiān)管部門要負責(zé)的監(jiān)管事項眾多，野生動物交易相對分散、隱蔽，很難進入監(jiān)管部門執(zhí)法的優(yōu)先順序。”宋華琳表示。
周珂也認為，我國野生動物保護和管理部門眾多、職能分散，在涉及環(huán)境健康與公共安全管理等重要問題上缺乏配合，造成了執(zhí)法效率差，“野生動物經(jīng)營利用產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管職責(zé)分屬不同部門，既難以協(xié)同監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)問題又難以及時解決，造成野生動物保護不利和環(huán)境健康風(fēng)險。”
法律銜接也是影響執(zhí)法效果的一個因素。“比如野生動物保護領(lǐng)域的‘兩法銜接’工作還不完善。”苗生明指出，目前，各地野生動物保護的行政主管機關(guān)移送刑事案件數(shù)量少，檢察機關(guān)監(jiān)督移送的案件也少，這在一定程度上是因為尚沒有在野生動物保護領(lǐng)域建立完備的行政執(zhí)法與刑事司法工作機制。
“野生動物在棲息地被非法獵殺，通過農(nóng)貿(mào)市場、野味店、網(wǎng)絡(luò)社交平臺等渠道非法銷售，被食用、藥用或者作為寵物飼養(yǎng)等亂象，反映出野生動物保護法、動物防疫法等法律實施中存在執(zhí)法不嚴(yán)問題。”苗生明說，最高檢已經(jīng)要求各級檢察機關(guān)結(jié)合公益訴訟檢察職能，注意發(fā)現(xiàn)野生動物保護中存在的監(jiān)管漏洞，積極穩(wěn)妥探索拓展野生動物保護領(lǐng)域的公益訴訟。
宋華琳表示，在未來野生動物保護相關(guān)法律修改同時，還要關(guān)注野生動物保護法和動物防疫法、傳染病防治法、食品安全法等相關(guān)法律的銜接，對相關(guān)法律中關(guān)于野生動物保護及相應(yīng)動物防疫、食品安全規(guī)定，需適時加以健全和完善。
我國現(xiàn)行法律中對野生動物保護作了哪些具體規(guī)定？如何加大對野生動物的司法保護力度？執(zhí)法司法實踐中還存在哪些短板？針對這些問題，記者進行了采訪。
禁止濫食野生動物成共識
2月15日，科技部社會發(fā)展科技司司長吳遠彬在國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機制新聞發(fā)布會上介紹，通過新冠病毒溯源和傳播路徑研究，相關(guān)數(shù)據(jù)提示此次疫情可能與野生動物交易有關(guān)，而蝙蝠最有可能是新冠病毒的天然宿主。
“科學(xué)研究表明，近年來世界各地出現(xiàn)的新發(fā)傳染病，例如禽流感、埃博拉、中東呼吸綜合征等，都和動物有關(guān)，統(tǒng)計數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)有超過70%的新發(fā)傳染病來源于動物。”北京大學(xué)保護生物學(xué)教授呂植說，這些病毒本來存在于自然界，野生動物宿主并不一定致病致死，但由于人類食用野生動物或侵蝕野生動物棲息地，使得這些病毒與人類的接觸面大幅增加，為病毒從野生動物向人類傳播創(chuàng)造了條件，從而危及公共衛(wèi)生安全。
記者發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)行法律體系中，直接涉及野生動物的法律主要包括野生動物保護法、漁業(yè)法、動物防疫法和進出境動植物檢疫法等，其中最主要的是野生動物保護法。有專家認為，盡管現(xiàn)行野生動物保護法對野生動物及其制品制作的食品有相關(guān)禁止性規(guī)定，但禁止范圍相對較窄，建議系統(tǒng)建構(gòu)禁止食用野生動物管理制度。
“目前相關(guān)法律法規(guī)對野生動物食用和交易開的口子還比較大，難以控制公共衛(wèi)生風(fēng)險。”呂植表示，如今，食用野生動物已非維持生存的必需，反而成了奢侈消費，“改變應(yīng)該先從禁止食用野生動物做起，這不僅是道德倫理上的取舍，而且應(yīng)當(dāng)成為法律的規(guī)定。”
不過，雖然禁食“野味”已形成社會共識，但對法律中應(yīng)該禁止到何種程度，仍存在一定爭議。有觀點認為，應(yīng)當(dāng)徹底禁止野生動物的食用和交易。但也有觀點認為，法律應(yīng)妥善處理好濫食野生動物與合法食用，以及環(huán)境保護、食品安全與經(jīng)濟發(fā)展等的關(guān)系。
“野生動物保護問題地方之間差異很大，法律實施的難度也不盡相同。建議地方立法可以先于國家立法進行，也可以制定嚴(yán)于國家立法的地方標(biāo)準(zhǔn)和方法。”中國人民大學(xué)法學(xué)院教授周珂表示，目前一些地方在禁食野生動物方面已有動作，天津市人大常委會2月14日通過了禁止食用野生動物的決定，很多地方也以正式文件的形式，明確在疫情期間禁止食用、交易野生動物。
最高人民檢察院第一檢察廳廳長苗生明表示，盡管法律已經(jīng)規(guī)定為了食用而收購珍貴、瀕危野生動物及其制品的行為構(gòu)成犯罪，但對于單純的食用行為并沒有法律方面的規(guī)制，僅從道德層面約束人們禁止食用野生動物，其效果是非常有限的，“建議對于明知是珍貴、瀕危野生動物及其制品而作為食材單純食用的，也要從立法層面將其納入規(guī)制范圍，對行為人予以行政處罰。”
部分潛在風(fēng)險動物存在監(jiān)管“空白”
“立法中應(yīng)確立野生動物普遍保護的理念，同時也要引入公共衛(wèi)生和健康的視角。”日前，中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會提出，我國野生動物保護法所保護的野生動物主要限于珍貴、瀕危動物和“三有”（有重要生態(tài)、科學(xué)、社會價值）動物，在實踐中主要依賴于國家主管部門發(fā)布的重點保護野生動物名錄，“這一管理方式存在保護范圍過于狹窄，視角單一等問題。”
依照現(xiàn)行野生動物保護法的規(guī)定，該法所保護的野生動物范圍為“珍貴、瀕危和有益的、有價值的”野生動物，而蝙蝠、旱獺等具有潛在公共健康風(fēng)險的物種，反而作為一般動物被排除在該法調(diào)整范圍之外。
“這樣的分類缺乏對動物多樣性的關(guān)照。”南開大學(xué)法學(xué)院副院長、教授宋華琳建議，應(yīng)拓展法律所保護的范圍，依據(jù)野生動物生態(tài)功能與種群現(xiàn)狀等實行分級分類管理和保護。對珍貴、瀕危野生動物以及有重要生態(tài)、科學(xué)、社會價值的野生動物予以重點保護，設(shè)置相對更為嚴(yán)格的法律責(zé)任制度；同時也要對其他普通野生動物設(shè)定必要的保護。
不過，部分地區(qū)民間有食用野生動物的習(xí)慣，歷史上也圍繞野生動物的繁殖馴養(yǎng)、開發(fā)利用形成了規(guī)模不小的產(chǎn)業(yè)。一旦修改相關(guān)法律，是否會對他們產(chǎn)生嚴(yán)重的影響？
“野生動物保護與環(huán)境健康、公共衛(wèi)生和生物安全的關(guān)系在科學(xué)上還存在一定的不確定性，反映在立法上自然會出現(xiàn)爭議。” 周珂說，特別是在禁止食用野生動物、限制野生動物產(chǎn)業(yè)發(fā)展等涉及經(jīng)濟利益的問題上，分歧與爭論也比較激烈。
對此，呂植建議，不應(yīng)再鼓勵對野生動物的商業(yè)性消費和貿(mào)易，對食用野生動物更要嚴(yán)格禁止，“此次疫情給人們的教訓(xùn)深刻，應(yīng)該借此機會，推動野生動物養(yǎng)殖行業(yè)逐漸退出市場。”呂植表示，眼下對一些繁育技術(shù)成熟、健康風(fēng)險可控、擁有可持續(xù)繁育種群且無需從野外捕獲野生個體的動物，可以通過建立“白名單”的做法，允許繁育子二代以上的動物商業(yè)利用。
“野生動物保護屬于環(huán)境資源法的調(diào)整范圍，應(yīng)當(dāng)適用該領(lǐng)域法的理念和原則。”周珂建議，我國立法應(yīng)當(dāng)與《生物多樣性公約》中的風(fēng)險預(yù)防原則相銜接，有針對性地制定相應(yīng)規(guī)范，“同時，根據(jù)現(xiàn)行環(huán)保法規(guī)定的保護優(yōu)先原則，當(dāng)經(jīng)濟利益與環(huán)境利益發(fā)生沖突時，要將環(huán)境保護特別是涉及環(huán)境健康公共安全的利益放在首位。”
我國現(xiàn)行野生動物執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)相對較弱
疫情發(fā)生以來，各地各部門迅速行動，查辦了一批野生動物違規(guī)交易案件。1月26日，市場監(jiān)管總局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家林草局發(fā)布《關(guān)于禁止野生動物交易的公告》，決定自公告發(fā)布之日起至全國疫情解除期間，禁止野生動物交易活動。2月6日，市場監(jiān)管總局、公安部等五部門發(fā)出《關(guān)于聯(lián)合開展打擊野生動物違規(guī)交易專項執(zhí)法行動的通知》，堅決取締和嚴(yán)厲打擊疫情期間野生動物違規(guī)交易行為。
長期以來，涉野生動物違法犯罪活動屢禁不絕，宋華琳分析認為，現(xiàn)行野生動物保護法所設(shè)定的法律責(zé)任相對較輕，而從事野生動物非法交易活動利潤相對較高，違法者違法機會成本相對較低，因此違法者會鋌而走險，導(dǎo)致違法行為屢禁不絕，“應(yīng)當(dāng)考慮強化法律責(zé)任、捋順管理體制等方面的問題。”
“我國現(xiàn)行野生動物執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)相對較弱，就野生動物監(jiān)管而言，林業(yè)和草原部門的監(jiān)管資源相對有限，而市場監(jiān)管部門要負責(zé)的監(jiān)管事項眾多，野生動物交易相對分散、隱蔽，很難進入監(jiān)管部門執(zhí)法的優(yōu)先順序。”宋華琳表示。
周珂也認為，我國野生動物保護和管理部門眾多、職能分散，在涉及環(huán)境健康與公共安全管理等重要問題上缺乏配合，造成了執(zhí)法效率差，“野生動物經(jīng)營利用產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管職責(zé)分屬不同部門，既難以協(xié)同監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)問題又難以及時解決，造成野生動物保護不利和環(huán)境健康風(fēng)險。”
法律銜接也是影響執(zhí)法效果的一個因素。“比如野生動物保護領(lǐng)域的‘兩法銜接’工作還不完善。”苗生明指出，目前，各地野生動物保護的行政主管機關(guān)移送刑事案件數(shù)量少，檢察機關(guān)監(jiān)督移送的案件也少，這在一定程度上是因為尚沒有在野生動物保護領(lǐng)域建立完備的行政執(zhí)法與刑事司法工作機制。
“野生動物在棲息地被非法獵殺，通過農(nóng)貿(mào)市場、野味店、網(wǎng)絡(luò)社交平臺等渠道非法銷售，被食用、藥用或者作為寵物飼養(yǎng)等亂象，反映出野生動物保護法、動物防疫法等法律實施中存在執(zhí)法不嚴(yán)問題。”苗生明說，最高檢已經(jīng)要求各級檢察機關(guān)結(jié)合公益訴訟檢察職能，注意發(fā)現(xiàn)野生動物保護中存在的監(jiān)管漏洞，積極穩(wěn)妥探索拓展野生動物保護領(lǐng)域的公益訴訟。
宋華琳表示，在未來野生動物保護相關(guān)法律修改同時，還要關(guān)注野生動物保護法和動物防疫法、傳染病防治法、食品安全法等相關(guān)法律的銜接，對相關(guān)法律中關(guān)于野生動物保護及相應(yīng)動物防疫、食品安全規(guī)定，需適時加以健全和完善。
