《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者獲悉，PPP領(lǐng)域?qū)⒂瓉?lái)加強(qiáng)版綱領(lǐng)文件，初稿或于近期完成。業(yè)內(nèi)人士透露，防風(fēng)險(xiǎn)仍為核心，10%紅線變動(dòng)可能性不大，防范地方政府借道基金預(yù)算違規(guī)操作也是重點(diǎn)方向；同時(shí)，將著力加強(qiáng)項(xiàng)目入庫(kù)管理，第三方機(jī)構(gòu)規(guī)范，理清權(quán)責(zé)分配，完善制度保障。
目前正在修訂的兩份核心文件為2014年底財(cái)政部發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金[2014]113，以下簡(jiǎn)稱“113號(hào)文”）以及2015年4月發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金[2015]21號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“21號(hào)文”）。其中，113號(hào)文是我國(guó)本輪推廣PPP模式中出臺(tái)時(shí)間最早、規(guī)定事項(xiàng)最完整的政策文件，21號(hào)文則為保障政府履行合同義務(wù)，有效防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)提供重要支撐。
兩份文件運(yùn)行的這三年多，是我國(guó)PPP行業(yè)高速發(fā)展的時(shí)期，經(jīng)歷了項(xiàng)目的爆發(fā)期，也暴露出一些問(wèn)題，包括借道PPP變相融資、注重短期利益輕視長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)，個(gè)別地區(qū)還出現(xiàn)純付費(fèi)的、政府兜底類的“假股真?zhèn)?rdquo;等現(xiàn)象。
期間，財(cái)政部、發(fā)改委等部委及許多地方政府相繼出臺(tái)了大量更為細(xì)致的規(guī)定，針對(duì)具體問(wèn)題作出調(diào)整，整頓、清理違規(guī)項(xiàng)目，并推進(jìn)示范項(xiàng)目建設(shè)。與此同時(shí)，也一直在醞釀綱領(lǐng)性文件的進(jìn)一步完善。
中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院PPP研究所政策研究室主任鄢曉發(fā)對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者透露，針對(duì)PPP模式在發(fā)展中出現(xiàn)的新問(wèn)題、新需求，財(cái)政部已經(jīng)開始組織專家修訂這兩份文件。
“市場(chǎng)急需更加規(guī)范的綱領(lǐng)性文件，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域PPP條例未出臺(tái)之前，這種綱領(lǐng)性文件對(duì)市場(chǎng)具有明顯的引導(dǎo)作用。”中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院PPP研究所成果轉(zhuǎn)化室主任卓識(shí)表示。
此次法案修訂，財(cái)政承受能力10%紅線是否有調(diào)整備受關(guān)注。卓識(shí)表示，“10%的紅線，是在參考借鑒國(guó)際通行標(biāo)準(zhǔn)（6%-7%）的基礎(chǔ)上、結(jié)合我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展實(shí)際需要、經(jīng)過(guò)反復(fù)論證最終確定的‘上限’，依照總量控制原則，從全國(guó)財(cái)政收入和支出的全方位通盤進(jìn)行考慮的，所以10%紅線不太可能有變化。”
針對(duì)很多地方借基金預(yù)算，規(guī)避10%紅線的現(xiàn)象，一家PPP咨詢公司負(fù)責(zé)人說(shuō)，“土地是地方政府投資項(xiàng)目最重要的資源，利用基金預(yù)算進(jìn)行操作則是地方比較熟練的操作模式。甚至有些PPP項(xiàng)目在一般公共預(yù)算里一分錢都沒(méi)有，全部都在政府性基金預(yù)算里，政府以土地等形式進(jìn)行補(bǔ)貼，規(guī)避了10%財(cái)政承受能力紅線限制。”
基金預(yù)算不穩(wěn)定，周期與PPP回報(bào)也不匹配，相比一般預(yù)算，評(píng)估和管理都將更加困難。并且考慮投資人要求的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)，基金預(yù)算支出成本將會(huì)更高，這無(wú)形中加大了政府財(cái)政支出責(zé)任。因此，如何合理、規(guī)范地使用政府基金預(yù)算會(huì)成為21號(hào)文的修訂重點(diǎn)之一。
鄢曉發(fā)指出，對(duì)于如何規(guī)范政府基金預(yù)算在PPP項(xiàng)目中的應(yīng)用，目前有兩個(gè)方向，一是把一般公共預(yù)算和基金預(yù)算統(tǒng)一納入財(cái)政支出能力評(píng)估范圍并統(tǒng)一管理，這相當(dāng)于擴(kuò)大了財(cái)政支出的分母基數(shù)，會(huì)涉及10%比例如何平衡的問(wèn)題；二是兩者分開評(píng)估和管理，需要設(shè)定以基金預(yù)算形式參與PPP的規(guī)范問(wèn)題。不管哪種形式，一些以不合理運(yùn)用基金預(yù)算為手段，變相突破10%紅線的行為都將在修訂版文件中得到規(guī)范。
除了繼續(xù)打好防風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，還應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目入庫(kù)的管理和規(guī)范。卓識(shí)建議，參照行政管理和政府信息公開條例，保障項(xiàng)目信息公開，健全信息反饋渠道，進(jìn)一步加強(qiáng)市場(chǎng)對(duì)項(xiàng)目推進(jìn)和PPP行業(yè)發(fā)展的信心。
下一步，還要加強(qiáng)對(duì)PPP咨詢機(jī)構(gòu)的管理。卓識(shí)表示，PPP行業(yè)已經(jīng)走過(guò)了市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)階段，政府在PPP咨詢市場(chǎng)將會(huì)出臺(tái)更多的干預(yù)措施，預(yù)計(jì)將從行業(yè)劃分、區(qū)域劃分、從業(yè)人員要求等方面，對(duì)PPP咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行更加規(guī)范化的管理。
此外，本次文件修訂的另一個(gè)重點(diǎn)，就是厘清政府和社會(huì)資本的權(quán)責(zé)分配問(wèn)題。將雙方享有的權(quán)利和承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)更加合理化，同時(shí)利用權(quán)責(zé)機(jī)制，促進(jìn)PPP項(xiàng)目發(fā)揮更大的效用，避免資源和資金的浪費(fèi)。
最后，還要從根本上強(qiáng)化制度保障。業(yè)內(nèi)人士表示，積極推進(jìn)PPP立法，制定PPP項(xiàng)目全生命周期管理制度，加速落實(shí)“法律+政策+操作指引+合同”四位一體的PPP制度構(gòu)建，是確保PPP規(guī)范有序推進(jìn)的重要保障。
目前正在修訂的兩份核心文件為2014年底財(cái)政部發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金[2014]113，以下簡(jiǎn)稱“113號(hào)文”）以及2015年4月發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金[2015]21號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“21號(hào)文”）。其中，113號(hào)文是我國(guó)本輪推廣PPP模式中出臺(tái)時(shí)間最早、規(guī)定事項(xiàng)最完整的政策文件，21號(hào)文則為保障政府履行合同義務(wù)，有效防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)提供重要支撐。
兩份文件運(yùn)行的這三年多，是我國(guó)PPP行業(yè)高速發(fā)展的時(shí)期，經(jīng)歷了項(xiàng)目的爆發(fā)期，也暴露出一些問(wèn)題，包括借道PPP變相融資、注重短期利益輕視長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)，個(gè)別地區(qū)還出現(xiàn)純付費(fèi)的、政府兜底類的“假股真?zhèn)?rdquo;等現(xiàn)象。
期間，財(cái)政部、發(fā)改委等部委及許多地方政府相繼出臺(tái)了大量更為細(xì)致的規(guī)定，針對(duì)具體問(wèn)題作出調(diào)整，整頓、清理違規(guī)項(xiàng)目，并推進(jìn)示范項(xiàng)目建設(shè)。與此同時(shí)，也一直在醞釀綱領(lǐng)性文件的進(jìn)一步完善。
中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院PPP研究所政策研究室主任鄢曉發(fā)對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者透露，針對(duì)PPP模式在發(fā)展中出現(xiàn)的新問(wèn)題、新需求，財(cái)政部已經(jīng)開始組織專家修訂這兩份文件。
“市場(chǎng)急需更加規(guī)范的綱領(lǐng)性文件，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域PPP條例未出臺(tái)之前，這種綱領(lǐng)性文件對(duì)市場(chǎng)具有明顯的引導(dǎo)作用。”中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院PPP研究所成果轉(zhuǎn)化室主任卓識(shí)表示。
此次法案修訂，財(cái)政承受能力10%紅線是否有調(diào)整備受關(guān)注。卓識(shí)表示，“10%的紅線，是在參考借鑒國(guó)際通行標(biāo)準(zhǔn)（6%-7%）的基礎(chǔ)上、結(jié)合我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展實(shí)際需要、經(jīng)過(guò)反復(fù)論證最終確定的‘上限’，依照總量控制原則，從全國(guó)財(cái)政收入和支出的全方位通盤進(jìn)行考慮的，所以10%紅線不太可能有變化。”
針對(duì)很多地方借基金預(yù)算，規(guī)避10%紅線的現(xiàn)象，一家PPP咨詢公司負(fù)責(zé)人說(shuō)，“土地是地方政府投資項(xiàng)目最重要的資源，利用基金預(yù)算進(jìn)行操作則是地方比較熟練的操作模式。甚至有些PPP項(xiàng)目在一般公共預(yù)算里一分錢都沒(méi)有，全部都在政府性基金預(yù)算里，政府以土地等形式進(jìn)行補(bǔ)貼，規(guī)避了10%財(cái)政承受能力紅線限制。”
基金預(yù)算不穩(wěn)定，周期與PPP回報(bào)也不匹配，相比一般預(yù)算，評(píng)估和管理都將更加困難。并且考慮投資人要求的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)，基金預(yù)算支出成本將會(huì)更高，這無(wú)形中加大了政府財(cái)政支出責(zé)任。因此，如何合理、規(guī)范地使用政府基金預(yù)算會(huì)成為21號(hào)文的修訂重點(diǎn)之一。
鄢曉發(fā)指出，對(duì)于如何規(guī)范政府基金預(yù)算在PPP項(xiàng)目中的應(yīng)用，目前有兩個(gè)方向，一是把一般公共預(yù)算和基金預(yù)算統(tǒng)一納入財(cái)政支出能力評(píng)估范圍并統(tǒng)一管理，這相當(dāng)于擴(kuò)大了財(cái)政支出的分母基數(shù)，會(huì)涉及10%比例如何平衡的問(wèn)題；二是兩者分開評(píng)估和管理，需要設(shè)定以基金預(yù)算形式參與PPP的規(guī)范問(wèn)題。不管哪種形式，一些以不合理運(yùn)用基金預(yù)算為手段，變相突破10%紅線的行為都將在修訂版文件中得到規(guī)范。
除了繼續(xù)打好防風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，還應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目入庫(kù)的管理和規(guī)范。卓識(shí)建議，參照行政管理和政府信息公開條例，保障項(xiàng)目信息公開，健全信息反饋渠道，進(jìn)一步加強(qiáng)市場(chǎng)對(duì)項(xiàng)目推進(jìn)和PPP行業(yè)發(fā)展的信心。
下一步，還要加強(qiáng)對(duì)PPP咨詢機(jī)構(gòu)的管理。卓識(shí)表示，PPP行業(yè)已經(jīng)走過(guò)了市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)階段，政府在PPP咨詢市場(chǎng)將會(huì)出臺(tái)更多的干預(yù)措施，預(yù)計(jì)將從行業(yè)劃分、區(qū)域劃分、從業(yè)人員要求等方面，對(duì)PPP咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行更加規(guī)范化的管理。
此外，本次文件修訂的另一個(gè)重點(diǎn)，就是厘清政府和社會(huì)資本的權(quán)責(zé)分配問(wèn)題。將雙方享有的權(quán)利和承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)更加合理化，同時(shí)利用權(quán)責(zé)機(jī)制，促進(jìn)PPP項(xiàng)目發(fā)揮更大的效用，避免資源和資金的浪費(fèi)。
最后，還要從根本上強(qiáng)化制度保障。業(yè)內(nèi)人士表示，積極推進(jìn)PPP立法，制定PPP項(xiàng)目全生命周期管理制度，加速落實(shí)“法律+政策+操作指引+合同”四位一體的PPP制度構(gòu)建，是確保PPP規(guī)范有序推進(jìn)的重要保障。
